SessionNet | TOP Ö 5: Abrechnung der Personalkosten für Regierungsbeamte

Sitzung: 20.05.2019 Sozialausschuss

Beschluss: einstimmig beschlossen

Sachverhalt:

Seit Inkrafttreten des Sozialgesetzbuches Zweites Buch (SGB II) - im Jahr 2005 wurden im kommunalen Jobcenter Landkreis Würzburg – wie in anderen optierenden Landkreisen in Bayern auch - immer auch Staatsbeamte eingesetzt. Dies basiert auf dem Direktions- und Organisationsrecht der Landrätinnen und Landräte nach Art. 37 Abs. 4 der Bayerischen Landkreisordnung (LkrO). Danach können Landrätinnen und Landräte die zur Erledigung staatlicher Aufgaben zugewiesenen Regierungsbeamten auch zur Wahrnehmung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis des Landkreises einsetzen und im Gegenzug kommunale Beamte mit der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben betrauen.

Die Abrechnung der Personalkosten für staatliches Personal mit dem Bund durch den Landkreis Würzburg erfolgte seit 2005 über die jeweils gültigen Pauschalen entsprechend der vom Bundesministerium für Finanzen veröffentlichten Personalkostensätze. Dies wurde dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) in den jährlichen Verwaltungskostenabrechnungen auch schriftlich mitgeteilt, bis die Abrechnung 2013 von einem Beleg- auf ein Online-Verfahren umgestellt wurde. Ab diesem Zeitpunkt waren entsprechende Anmerkungen nicht mehr möglich, da keine entsprechenden Eingabefelder auf der Eingabeseite vorgesehen sind.

Bereits in der ersten Jahresabrechnung des Jobcenters wurde in der von der Kämmerei erstellten Verwaltungskostenabrechnung gegenüber dem BMAS auf die Besonderheit des Einsatzes und der Abrechnung von Staatspersonal schriftlich hingewiesen.

Mit Schreiben vom 29.01.2007 hat das BMAS folgende Fragen gestellt:

„In der Erläuterung der Abrechnungspositionen wird dargelegt, dass neben Personal des Landkreises auch Beamte des Freistaates Bayern eingesetzt werden, für die im Landkreis keine Personalkosten anfallen. Kosten werden dennoch in Ansatz gebracht, weil anderweitig für staatliche Aufgaben Kreispersonal eingesetzt werden müsse. Um welche Mitarbeiter – aufgeschlüsselt nach Besoldungs- und Vergütungsgruppen und Tätigkeitszeitraum – handelt es sich hier? Welche Mitarbeiter des Landkreises – aufgeschlüsselt nach Besoldungs- und Vergütungsgruppen und Tätigkeitszeitraum – nehmen im Gegenzug Aufgaben des Landes war? Bestehen Abordnungsverhältnisse?“

Im Antwortschreiben vom 14.02.2007 hat die Kämmerei die entsprechenden Mitarbeiter des Jobcenters sowie die kommunalen Bediensteten, die staatliche Aufgaben wahrnahmen, aufgelistet sowie Ausführung hinsichtlich der nicht erforderlichen Abordnungsverhältnisse gemacht.

Die abgerechneten Beträge wurden sodann vom BMAS anerkannt, wie dies bis einschließlich des Abrechnungsjahres 2016 auch regelmäßig der Fall war.

Im März 2018 bemängelte das BMAS anlässlich der Prüfung der Jahresabrechnung für das Jahr 2016 im Jobcenter Landkreis Miesbach erstmals die Abrechnung von Personalkosten für Staatsbeamte. Kurze Zeit später wurde am Rande einer Tagung des Bund-Länder-Ausschusses in Erfurt die Problematik der Abrechenbarkeit der Personalkosten für staatliche Bedienstete in kommunalen Jobcentern erstmals vom BMAS gegenüber dem bayerischen Staatsministerium für Familie, Arbeit und Soziales (StMAS) angesprochen. Aufgrund dieser Gespräche erfolgte am 08.06.2018 eine Anfrage des StMAS an die sechs betroffenen bayerischen Landkreise, ob und ggf. wie viele staatlichen Bediensteten aktuell eingesetzt sind, ob ein baldiger Wechsel in eigene Aufgabenkreise des Landkreises darstellbar ist und ob zugesagt werden kann, dass künftig auf die Neuzuweisung von staatlichen Bediensteten in den Aufgabenkreis des SGB II abgesehen wird. Gegenüber dem BMAS sollte argumentiert werden, dass für die Staatsbeamten zwar direkt keine Personalkosten in den Jobcentern anfallen, der Gegenwert der vom Freistaat zur Verfügung gestellten Zuweisung aber mittelbar / wirtschaftlich eine Aufwendung des Landkreises darstellen. Nach Ansicht des StMAS würden sich die Aussichten für diese Argumentation verbessern, wenn der Einsatz von Staatsbeamten eine Ausnahme darstelle und ein Auslaufmodell sei, welches in Zukunft nicht mehr angewendet werden wird. Eine entsprechende Stellungnahme des StMAS an das BMAS erfolgte am 15.06.2018.

Ebenfalls am 08.06.2018 erfolgte eine Anfrage der Prüfgruppe des BMAS bei den bayerischen Landkreis-Optionskommunen, ob Staatsbeamte in den Jobcentern eingesetzt werden und wie diese ggf. abgerechnet werden.

Aufgrund der Anfrage des StMAS wurde die Personalverwaltung am 12.06.2018 informiert und nachgefragt, ob zukünftig von einer Neuzuweisung von staatlichen Bediensteten in den Aufgabenkreis des SGB II abgesehen wird. Dies konnte von der Personalverwaltung nicht zugesagt werden.

Bei vier der sechs Options-Landkreisen in Bayern waren zum Stichtag 15.06.2018 Staatsbeamte eingesetzt: je 2 in Ansbach, Günzburg und Miesbach und acht im Landkreis Würzburg. Von den acht Beamtinnen und Beamten im Landkreis Würzburg wurden 7 „spitz“ abgerechnet, eine Beamtin wurde über die Gemeinkostenpauschale für Querschnittsaufgaben abgerechnet.

Das BMAS antwortet erst am 12.12.2018 auf die Stellungnahme der StMAS und argumentiert, dass sowohl nach Verfassungsrecht und verfassungskonformer Auslegung als auch nach der Kommunalträger-Abrechnungs-Verwaltungsvorschrift (KoA-VV) auf „Ausgaben“ im kameralistischen Sinn und durch reale Zahlungsvorgänge abgebildete Kosten abzustellen sei. Dementsprechend kündigte das BMAS an, abgerechnete Personalkosten für bayerische Regierungsbeamte zu beanstanden und ggf. die Erstattung bereits geltend gemachter Kosten von den Optionskommunen zu verlangen.

Aufgrund des relativ hohen Prozessrisikos entschied Herr Landrat Nuß am 07.01.2019, im Vermittlungswege mit Unterstützung des StMAS eine gütliche Lösung mit dem BMAS zu suchen. Dabei sollte die Übernahme der Personalkosten durch den Bund bis zu einem in der Zukunft liegenden Stichtag erreicht werden. Parallel sollte kurz- bis mittelfristig versucht werden, das ausschließlich im Fachbereich 42 eingesetzte spitz abgerechnete Staatspersonal herauszulösen, entweder durch Kommunalisierung oder durch Umsetzung innerhalb des Landratsamtes. Durch eine Umsetzung in einen anderen Fachbereich und innerhalb des Jobcenters auf eine über die Gemeinkostenpauschale abgerechnete Stelle konnten zum 01.03.2019 bereits zwei Stellen von Staatsbeamten herausgelöst werden (eine Staatsbeamtin wurde bereits zum 27.08.2018 in einen anderen Fachbereich umgesetzt, ein Staatsbeamter hat das Landratsamt mit Ablauf des 30.08.2018 verlassen).

Von den weiteren betroffenen Landkreisen wurde auch von Günzburg und Miesbach eine gütliche Lösung mit einem in der Zukunft liegenden Stichtag, bis zu dem die Kosten für Staatsbedienstete von Bund übernommen werden, angestrebt, zumal der Bund durch die jahrelange widerspruchslose Übernahme der Personalkosten einen Vertrauenstatbestand geschaffen habe. Auch würden durch eine überhastete Umsetzung der betroffenen langjährigen Mitarbeiter große Lücken aufgerissen werden. Eine gerichtliche Klärung sei aufgrund des Prozessrisikos und der geringen Erfolgsaussichten nicht angestrebt. Deshalb solle das Angebot des StMAS, vermittelnd tätig zu werden, gerne angenommen werden.

Der Deutsche Landkreistag (DLT) nahm am 23.01.2019 zum Schreiben des StMAS vom 15.06.2018 und der Antwort des BMAS vom 12.12.2019 Stellung und wies den Standpunkt des BMAS dabei zurück. Der DLT argumentierte, dass der Einsatz von Staatsbediensteten für die Landkreise fiskalisch neutral sei, da die Kosten für die Staatsbeamten durch den Einsatz von Kreisbeamten für staatliche Aufgaben entstehen. Auch würde sich für den Bund keine Veränderungen des Kostenaufwandes ergeben, bei der Rechtsauslegung des BMAS würde unzweifelhaft entstandener Personalaufwand unberücksichtigt bleiben. Für eine solche Entlastung des Bundes gäbe es genauso wenig Rechtfertigung wie für die rückwirkende Verlagerung der Personalkosten auf die Landkreise. Der DLT strebe eine Ergänzung und Klarstellung der KoA-VV gelegentlich einer der nächsten Änderungen an und regte eine weitere Vermittlung des StMAS mit dem BMAS an.

Mit Schreiben vom 01.02.2019 unterbreitete das StMAS dem BMAS die mit den Optionslandkreisen besprochenen Handlungsalternativen, nämlich

1. eine Klärung im Wege der gerichtlichen Auseinandersetzung,

2. Weiterbeschäftigung der staatlichen Bediensteten ohne Abrechnung über die KoA-VV und damit wirtschaftlich auf eigene Kosten der Landkreise und schließlich

3. Umsetzung der bestens eingearbeiteten Mitarbeiter an andere Stellen des Landkreises und Einarbeitung neuer Mitarbeiter.

Die zweite Alternative würde von niemand ernsthaft erwogen werden. Die letztgenannte Alternative käme - ohne Anerkennung der Rechtsauffassung des BMAS - im Sinne einer einvernehmlichen Lösung allerdings nur unter der Voraussetzung in Betracht, dass das BMAS im Gegenzug zusichert, die Abrechnung der staatlichen Bediensteten für die Vergangenheit und darüber hinaus für die Dauer einer zu vereinbarenden Übergangsfrist unbeanstandet zu lassen. Dadurch würde dem Vertrauenstatbestand Rechnung getragen, der durch die langjährige Nichtbeanstandung trotz offen gelegter Praxis entstanden ist. Zugleich würde dadurch ein geordneter Übergang und Personalwechsel ermöglicht. Hierfür wäre nach Erachten des StMAS ein Übergangszeitraum von mindestens einem Jahr, im Interesse einer sinnvollen Personalentwicklung besser von fünf Jahren, anzusetzen.

Das BMAS erklärte mit Schreiben vom 19.03.2019, dass ihm auch an einer einvernehmlichen Lösung gelegen sei, und grundsätzlich eine Einigung auf Basis der Alternative 3 sowie eine Beteiligung des BMAS an den strittigen Personalkosten denkbar sei. Eine einvernehmliche Lösung im Wege des gegenseitigen Nachgebens könne jedoch nicht so aussehen, dass der Bund sämtliche Kosten der bisherigen „fehlerhaften“ Abrechnungspraxis von Seiten der zkT übernimmt. Als Entgegenkommen sei vorstellbar, dass der Bund für die Haushaltsjahre 2015 und 2016 auf eine Beanstandung der durch in den Optionskommunen abgerechneten Personalkosten für die in den Jobcentern eingesetzten Regierungsbeamten verzichtet bzw. insoweit keine Erstattungsansprüche geltend macht. Ob für das Haushaltsjahr 2017 ebenso verfahren werden kann, könne aktuell nicht verbindlich zugesagt werden. Ohnehin stünde dieses Angebot unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Bundesministeriums der Finanzen.

Hinsichtlich der bislang noch nicht abschließend geprüften Haushaltsjahre ab 2018 komme ein Verzicht auf die Beanstandung der bisherigen und aus Sicht des BMAS rechtswidrigen Abrechnungspraxis oder auf die Geltendmachung von daraus resultierenden Erstattungsansprüchen nicht in Betracht. Erst recht nicht möglich sei die Gewährung einer Übergangsfrist, in der die fehlerhaften Abrechnungen nicht beanstandet und damit eine materiell rechtswidrige Situation beibehalten wird. Insoweit müssten sich die Kommunen im Sinne eines gegenseitigen Nachgebens ebenfalls an den Kosten beteiligen und diese spätestens ab dem Haushaltsjahr 2018 alleine tragen. Aus Gründen der Rechtssicherheit setze eine Einigung voraus, dass die betroffenen Optionskommunen jeweils mit dem BMAS einen schriftlichen Vergleich abschließen, der die oben beschriebenen Punkte umfasst.

Vom Landkreis Würzburg wurden gegenüber dem BMAS in den noch strittigen Jahren folgende Kosten für Staatsbeamte abgerechnet:

	Gesamtabrechnung inkl. Sachkosten, Personalgemein- und Personalnebenkosten, Versorgungszuschlag – nach Abzug KFA*	Nur Personalkosten – nach Abzug KFA*
2015	405.735,46 €	201.312,51 €
2016	449.048,36 €	223.846,61 €
2017	504.071,39 €	251.579,05 €
2018	422.638,44 €	216.460,90 €

* Kommunaler Finanzierungs-Anteil von zur Zeit 15,2%

Durch Umsetzung innerhalb des Jobcenters auf eine nicht spitz abzurechnende Stelle (Beauftragter für den Haushalt) sowie eine Umsetzung innerhalb des Landratsamtes konnte die Anzahl der spitz abzurechnenden Staatsbeamten zum 01.03.2019 auf drei verringert werden. Mittlerweile haben alle drei verbliebenen Staatsbeamten einen Antrag auf „Kommunalisierung“ (=Versetzung zum Landkreis und Ernennung zur Kreisbeamtin bzw. zu Kreisbeamten) gestellt. Bis zu welchem Zeitpunkt dies umgesetzt werden kann ist zur Zeit Thema von Verhandlungen der Personalstelle mit der Regierung von Unterfranken.

Die betroffenen Landkreise und ein Vertreter des StMAS haben beim Treffen der bayerischen Optionskommunen und der Stadt Jena am 03.04.2019 in Kaufbeuren das Angebot des BMAS besprochen. Ein Verzicht auf eine Erstattung für die staatlichen Bediensteten würde bedeuten, dass die kommunalen Jobcenter im Ergebnis – entgegen dem Sinn und Zweck des Art. 91e Abs. 2 Satz 2 GG und § 6b Abs. 2 SGB II – insoweit für eigene Rechnung Bundesaufgaben erfüllen würden. Gleichwohl würden die betroffenen Leiterinnen und Leiter der Jobcenter ihrem Landrat vorschlagen, im Vergleichsweg von einer Klage mit Blick auf die Zukunft abzusehen, wenn das BMAS für die Vergangenheit, d. h. einschließlich des Rechnungsjahres 2018, die Abrechnung der staatlichen Bediensteten akzeptiert. Für die Übergangszeit bis zu einem geordneten Personalübergang würden die kommunalen Jobcenter demnach das o. g. Ergebnis in Kauf nehmen. Sollte die Abrechnung für vergangene Zeiten streitig bleiben, seien zumindest einzelne kommunale Jobcenter entschlossen, eine gerichtliche Klärung zu suchen.

Diesen Standpunkt hat das StMAS mit Schreiben vom 05.04.2019 an das BMAS weitergeleitet. Eine Antwort des BMAS steht bisher noch aus.

Sollte der vom StMAS übermittelte Vorschlag vom BMAS angenommen werden, entstünden dem Landkreis Würzburg lediglich für das Jahr 2019 Ausfälle bei den abzurechnenden Personalkosten für Staatsbeamte bis zu dem Zeitpunkt einer Übernahme der verbliebenen Staatsbeamtin und der beiden verbliebenen Staatsbeamten. Die Personalkosten belaufen sich pro Monat – einschließlich Versorgungszuschlag (35%), Personalgemeinkosten (25%), Personalnebenkosten und Sachkostenpauschale – auf 29.356,68 € für die Monate Januar und Februar und 19.108,19 € ab dem Monat März bis zur Umsetzung der Kommunalisierung (nach Abzug des KFA von 15,2%).

Die Verwaltung schlägt vor, Herrn Landrat Nuß zu ermächtigen, einen Vergleich mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales entsprechend dem vom StMAS übermittelten Vorschlag abzuschließen. Sollte eine solche Übereinkunft nicht zustande kommen, sollte geprüft werden, inwieweit zusammen mit anderen Options-Landkreisen der Klageweg beschritten werden soll.

Beschlussvorschlag:

Der Sozialausschuss ermächtigt den Landrat, mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales einen Vergleich abzuschließen, nach dem der Bund die Personalkosten für im Jobcenter eingesetzte Staatsbeamten bis einschließlich 2018 nicht beanstandet bzw. auf eine Erstattung bereits geltend gemachter Kosten verzichtet, und im Gegenzug die Personalkosten der Staatsbedienstete ab 2019 vom Landkreis Würzburg selber getragen werden.

Sollte das Bundesministerium für Arbeit und Soziales einem solchen Vergleich nicht zustimmen, wird der Landrat ermächtigt, gegen entsprechende Beanstandungen der Personalkostenabrechnung für Staatsbeamte den Klageweg zu beschreiten.

Debatte:

Herr Huppmann erklärt auf Nachfrage, dass die Personalverwaltung und die Regierung von Unterfranken bemüht sind, die durch die Kommunalisierung frei werdenden Staatsbeamtenstellen zeitnah nach zu besetzen. Dies ist aber aufgrund der momentanen Situation am Arbeitsmarkt schwierig.

Um einen Alleingang bei einer eventuellen Klage gegen den Bund zu vermeiden, wird sich der Landkreis Würzburg im seinem weiteren Vorgehen mit den anderen betroffenen Landkreisen abstimmen und den Sozialausschuss über den Fortgang informieren.

Beschluss: